Форумът

Политика

Броят на министерствата в идеализираната държава

Красен Станчев„Предложение за реформи:
1. МВР и това на външните работи се обединяват в едно – Министерство на нашите работи;
2. Образованието е приоритет. Затова неговото министерство се разделя на две: Министерство на писането и Министерство на четенето.
3. Смятането, понеже е много сложно, минава към БАН."
Стар (1971 г.) виц, преразказан по памет,
приписван на Радой Ралин

 

Служебното правителство на 2017 г., както и предишните две такива правителства повториха почти напълно броя, структурата и функциите на редовните правителства. То даже увеличи броя на министрите до 19. Не е ясно защо е така. Краткият период на работа на служебните правителства улеснява ориентацията в целия проблем.

 

Традицията и Ренета Инджова

Първото служебно правителство на г-жа Ренета Инджова има 15 министри, един заместник-премиер с обща функция и един вицепремиер, ръководещ и министерството на финансите. Съвместяването на функции служи на две цели: уплътняване на администрацията и авторитет на министъра на финансите. Почти всички министри са безпартийни.
Бързо са съкратени разходи, спряно е изтичането на служебна информация към паралелни на правителството структури (особено в МВР) и по подобни мотиви е сменен УС на Агенцията по приватизация (а също и директора на Центъра за масова приватизация и председателя на Комитета по енергетика). Предишните министри на икономиката и труда са „загубили" фирмената информация на 960 предприятия, дадени са на прокурор. Веднага след изборите на 18 декември 1994 г., Ренета Инджова споделя, че „законодателството насърчава престъпността и всеки опит да се докосне организираната престъпност опира до добре скроени договори и чисти правни форми", че то „толерира, протежира и усъвършенства" развитието на престъпността... Целта й е да предупреди следващите управници. Подобрените перспективи за приватизация (г-жа Инджова успява да продаде или подготви за приватизация повече предприятия отколкото като председател на Агенцията по приватизация) и спестените разходи позволяват почти 18.5% увеличение на пенсиите и минималната работна заплата, и 18% увеличение на заплатите на учителите и лекарите.

 

Ако политическите премиери са склонни да увеличават администрацията и разходите, Ренета Инджова показа, че е възможен и обратният подход. Без съкращавате на т.нар. социални преразпределения чрез бюджета.

 

Служебното правителство на г-н Стефан Софиянски продължава традицията за стабилизиране на държавните финанси, успокоява на политическата обстановка и успява (заедно с БНБ) да овладее инфлацията и да договори мостови заем за покриване на предстоящите плащания по външния дълг. В тази работа му помагат много хора – от президента Стоянов и неговия икономически съвет (съставен от доброволци) до българската диаспора (особено Лондонската) и местни неправителствени организации.
Това правителство има 16 министерства, министрите на промишлеността и правосъдието (при очевидни приоритети приватизация и управление на закона) са вицепремиери, появило се е ново министерство на енергетиката, чиято цел е да въведе ред в отрасъла, набъбнал с извънбюджетни разходи от около 10% от БВП. За разлика от правителството на г-жа Инджова, министрите на транспорта, труда, земеделието, отбраната, вътрешните работи и промишлеността, както и самият премиер са от една партия – СДС.

 

Следващите две служебни правителства продължават да са фискални стабилизатори, съкращават бюджетни разходи, успокояват политически напрежения и подготвят нормални избори. Те са съставени предимно от безпартийни личности. Но се появява министерство на младежта и спорта.

 

Служебното правителство на проф. Герджиков има най-много министерства (защото запазва и това на туризма) и има двама вицепремиери без ясен портфейл, единият от тях – партиен (БСП). Едната госпожа се занимава с трансферите от ЕС, а другата – с подготовката на българското председателство на Съюза. На тези поприща трябва да работят министрите на финансите и външните работи.
Без предизвикателства, това правителство се справи добре държавните финанси. С политическите напрежения нищо не се получи.

 

На тази задача пречеха инициативи на президента Радев и неговите съветници. Г-жа Инджова даваше на прокурор висши служители, които можеха да смятат за съпартийци.

 

Преди изборите главният прокурор се самосезира най-вече срещу опоненти на БСП.

 

Бюджет и идеализация на правителството

Може да се предполага, че президентите запазват установените разпределители на бюджетни кредити от данъкоплатците – бюджетът е приет, отговорностите се носят според ролите. Всъщност обаче нищо не пречи един министър да разпределя кредита от данъкоплатците в различни области в повечето области.

 

Традицията на редовните и високо патриотични правителства на Княжество и Царство България е да управляват с по-малък брой министри. Тодор Бурмов председателства с четирима министри (на външните работи и изповеданията, на финансите, правосъдието и войната – чужденец, руснак), като самият той е министър и на вътрешните работи, и на просвещението. Приблизително същия е броят на министерствата и министрите остава до 1918 г.

 

Времената не са спокойни за държавно управление.
В областта на фиска: реформа на османските данъци (към 1906 г. данъците в България са десет пъти по-високи като разход на един данъкоплатец от тези в Османската империя, но все пак малко по-ниски от тези в Румъния или Гърция), десетгодишно изплащане на окупационния заем на Руската империя (24% от бюджетните разходи), заедно с доплащането на Османската империя на доизграждането на железните пътища (станали държавна собственост, по-късно управлявани от специално министерство на държавните сгради, пътища и съобщенията, с отделен министър) и учредяване на БНБ с кредитни и разплащателни правомощия.

 

Държавните разходи не са справедливи: издръжката на руския комисар е с 20% по-висока от тази на княжеския двор и несравнимо по-висока от административните разходи за правителството.

 

Онова, което днес се нарича национална сигурност е в постоянна заплаха: партизанска война с преселниците към и от територията на княжеството и Румелия (т.нар. мухаджирски въпрос), съпроводен със спорове за и по повод преразпределение на собственост, Съединението, проблемите с Русия, преврати и войната със Сърбия, намесата във вътрешните работи и заплаха за формиращия се суверенитет, каквито днес са просто немислими, въпреки паниката не всички патриотари. След това идват въстанията и войните на Балканите, и двете световни войни.

 

Политическата стабилност е изключение: има правителства управлявали по три-четири, четиридесетина или малко над 50 дни. Второто правителство на Андрей Луканов с неговите 89 дни е дълголетник. (Приблизително толкова е живота на служебните правителства.)
Най-дълго управлявалият премиер Стамболов има средно по четирима министри, при непрекъснати смени в състава на кабинета.

 

Едно от „големите" правителства е третото правителство на Васил Радославов – осем министри. Със също толкова министри са и двете правителства на Александър Стамболийски, чиито радикални поземлени, политически и външно-политически реформи, според възгледите на всички съвременни политически деятели и политолози, би трябвало да наложат по-голям министерски апарат. Противоположните по политическо направление реформи на проф. Александър Цанков се правят със същия брой министри. След май 1934 г. правителствата на Царство България са с по десетина министри.

 

„Комунисти много, места – малко"

Като тийнейджър аз изобщо не разбрах какво се има предвид има предвид, когато чух тази мъдрост от приятелка на баба ми.

 

След 9.9. 1944 г. второто правителството на Кимон Георгиев поставя рекорд – 15 министри. Той бързо е подобрен от правителството на Васил Коларов – 21 министри. Това положение се запазва до правителствата на Георги Атанасов и Андрей Луканов. Ако не се лъжа, през 1962 г. е направена важна реформа – посланикът в Москва става член на кабинета. Работите на МЧосква и СССР са вътрешни работи на изпълнителната власт в София.

 

След 1948 г. (одържавяване на икономиката, петгодишно планиране, унищожена опозиция) това положение изглежда вечно: 98% от БВП се произвежда от държавни предприятия, ТКЗС и АПК; цените са по-скоро данъци, а парите са лотарийни билети – каквото има в магазина, това купувате.
Сегашният персонален размер на правителствата е рожба на периода след 1944 г. Демокрацията и плурализмът нищо не променят.

 

Няма значение как се развиват доходите. БВП на човек от населението на България (измерен в международни щатски долари) има няколко периода на нарастване: до 1892 г., от 1900 до 1905 г., от 1921 до 1925 г., 1934 до 1939 г., от 1945 до 1950 г., от 1960 до 1966 г., от 1977 г. до 1979 г. От 1981 до 1986 г. ръстът на доходите фактически няма.

 

Най-драстичният спад на БВП на човек от населението е от 1987 до 1990 (спадът е по-дълбок от този след балканските и първата световна война) и през 1996 г. Най-дългият период на ръст на БВП на човек в историята на България е от 1997 до 2008 г. (и продължава след 2010 г.). Оказва, че през комунистическите години има само два относително дълги периода на ръст на БВП и нито един изпълнен петилетен план.

 

Разгръщане на преразпределящата държава

Увеличението на броя на министерствата няма връзка с размера на правителствените разходи и дълг.
Дългът на българското правителство днес е три пъти по-нисък, а министрите са повече оттогава. Правителствените разходи у нас са по-ниски от средните в ЕС, но държавната администрация е със значително по-висок дял (24.4% през 2013 г) в работната сила, отколкото е в Германия, Франция, Словения, Гърция, Испания, Обединеното кралство и САЩ, който преразпределят значително по-високи дялове от БВП.

 

Тайната на размножаването на министри е в разгръщането на функциите на държавата, разрастването на държавните бюджети по функции (но не задължително и като обем) и организацията на държавната служба. И това нито е само български феномен, нито пък е следствие само на комунизма.

 

Във Великобритания от 1721 г. премиерът е и пазител (заедно с група лордове) на хазната, а от 1968 г. - и министър на администрацията. Последното позволява програмата на правителството да стане основа на договора за назначаване както на министрите, така и на държавните служители. Затова е лесно да се делегират решения и дейностите да се изпълнявам по-ефективно. Но и тук историята с броя на министрите е примерно същата.

 

Когато през 1776 г. Адам Смит пише, че правителството може да финансира с данъци строителството на инфраструктура структурата на публичните финанси е много проста, с разходи по три пера: издръжка на правителството (краля, неговия двор, двете камари на парламента – 0.71% от БВП), армия и флот (9.6% от БВП) и обслужване на държавния дълг (16.1% от БВП). Дългът е 119.4% от БВП, бюджетният дефицит е нула.
До 1911 г. (когато е въведена „държавата на благоденствието" по примера на Германия) държавните разходи запазват тази структура, равнище под 15% от БВП, ако не се изплащат дългове (обикновено използвани за водене на война и понякога нарастващи до над 200% от БВП).
През 2017 г. държавният дълг е над 80% от БВП, правителствените разходи – 41% от БВП, но структурата на разходите включва образование, пенсии, здравеопазване, инфраструктура, местни власти и отбрана (общо – около 20 пера, колкото и в България). Разходите за отбрана, някога смятани за основна функция на държавата, сега са 2 пъти по-ниски от тези за образование и социални помощи, 4 пъти по-малко от тези за здравеопазване и 7.5 пъти под равнището на разходите за пенсии.

 

Кои са излишните министерства?

Очевидна е еволюцията на представите за онова, което трябва да върши държавата. Причината е в представителната демокрация: за да убедиш избирателите, че си достоен да управляваш (да събираш и разпределяш данъци), трябва да им обещаеш, че ще дадеш.
Това все още не означава, че броят на министерствата и държавната администрация трябва да се увеличава. Както и да се тълкува сегашното положение, държавата не върши онова, което е правила между 1944 и 1989 г. Доходът се произвежда от частния сектор и несубсидираните държавни предприятия.

 

Министерствата на икономиката, енергетиката, туризма, младежта и спорта, транспорта и съобщенията изглеждат абсолютно излишни. Дейността им често е вредна, което се вижда при внимателен анализ, дори на равнище на здравия разум, на бюджетните разходите в тези области. Същото важи и за задачите на всички останали министерства.

 

Проблемите са всъщност два. Често частният сектор иска да има такива министерства, защото му е обещано да му се дадат известни привилегии и субсидии за сметка на данъкоплатците. И различни обществени съсловия мислят, че наистина могат да живеят за сметка на някой друг, защото така са ги убедили политиците. Затова и политическите партии на власт търсят възможности за назначаване на хора на различни държавни длъжности.

 

 Статията е публикувана в списание Мениджър, март, 2017г.